Area giuridico-economica

L’8 agosto 2025 è diventato applicabile – fatte salve alcune disposizioni – il Regolamento (UE) 2024/1083 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 aprile 2024. Si tratta di un atto di diritto derivato dell’Unione europea (UE), più noto nel dibattito pubblico con l’etichetta di Regolamento europeo sulla libertà dei media (European Media Freedom Act, d’ora in avanti EMFA).

Si tratta di un testo normativo indubbiamente ambizioso, ultimo di una serie di tasselli con cui il legislatore europeo ha inteso proteggere il pluralismo e l’indipendenza dei mezzi di comunicazione nell’Unione.

Come indicato la Commissione europea, l’EMFA si prefigge, tra l’altro, di:

• tutelare l’indipendenza editoriale;
• tutelare le fonti giornalistiche, anche rispetto all’uso di spyware;
• garantire il funzionamento indipendente dei media del servizio pubblico;
• aumentare la trasparenza della proprietà dei media;
• tutelare i media contro la rimozione ingiustificata di contenuti online da parte di grandi piattaforme;
• introdurre un diritto alla personalizzazione dell’offerta di media su dispositivi e interfacce;
• garantire la trasparenza della pubblicità statale per i fornitori di servizi di media e le piattaforme online;
• aumentare la trasparenza della misurazione dell’audience per i fornitori di servizi di media e gli inserzionisti.

Alcune di queste finalità chiamano in causa lo statuto costituzionale del pluralismo dei media e della libertà d’informazione. Le soluzioni individuate con l’EMFA, inoltre, paiono riflettere un mutato approccio delle istituzioni dell’UE, in particolare nei confronti dei media di servizio pubblico.

Un atto legislativo europeo che disciplina alcuni aspetti del sistema dei media deve tenere conto del principio di attribuzione: per effetto dell’art. 5 del trattato sull’Unione europea, l’Unione agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati. Una prima difficoltà è legata al fatto che i trattati non affidano all’Unione particolari competenze nell’ambito dei mezzi di comunicazione. In passato, gli interventi normativi dell’UE in questo settore hanno fatto riferimento alla necessità di rimuovere gli ostacoli alla libera circolazione dei servizi o di garantire il buon funzionamento del mercato interno (artt. 59 e 114 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, TFUE).

Al tempo stesso, l’art. 11 della Carta dei diritti fondamentali - che non introduce nuove competenze o nuovi compiti per l’Unione - riconosce la libertà di espressione e d’informazione, menzionando espressamente la libertà e il pluralismo dei media.

Proprio l’art. 114 TFUE è evocato come base giuridica nel preambolo dell’EMFA; vi si può leggere, inoltre, che a causa del «ruolo unico dei servizi di media, tutelare la libertà e il pluralismo dei media quali due dei pilastri principali della democrazia e dello Stato di diritto costituisce un aspetto essenziale per il buon funzionamento del mercato interno dei servizi di media». 

Come si può notare, il legislatore sovranazionale allude a un obiettivo diretto e a uno indiretto: sullo sfondo, infatti, si stagliano la democrazia e lo Stato di diritto, che l’art. 2 TUE qualifica come valori fondanti dell’Unione, in quanto tali condivisi dagli Stati che ne fanno parte. Laddove la base giuridica indicata si colloca in un orizzonte consolidato – l’armonizzazione delle discipline nazionali, funzionale all’instaurazione e al funzionamento del mercato interno – la formulazione del preambolo si caratterizza per una forte attenzione a questioni tipicamente costituzionali. Sul versante dei diritti fondamentali, l’art. 3 dell’EMFA evoca il diritto dei destinatari dei servizi di media «di avere accesso a una pluralità di contenuti mediatici editorialmente indipendenti»; agli Stati membri si chiede di garantire l’effettività di questo diritto.

Tra le crisi che hanno segnato l’evoluzione politico-istituzionale dell’UE dal 2008 a oggi, una delle più significative - per la durata nel tempo, per i problemi che ha sollevato e per l’inefficacia di gran parte delle soluzioni messe in campo - è la crisi dello Stato di diritto. Con questa locuzione si fa riferimento al deterioramento dei capisaldi della democrazia costituzionale in alcuni Stati membri, fra i quali spiccano, senza pretesa di esaustività, l’Ungheria e la Polonia. Non si tratta di interesse esclusivamente nazionale, perché vengono chiamati in causa proprio i valori enunciati nel già citato art. 2 TUE.

Una delle manifestazioni tipiche della crisi dello Stato di diritto è proprio la “cattura” dei mezzi di comunicazione da parte della maggioranza politica o di soggetti a essa vicini. È il caso della riforma dei media varata in Ungheria nel 2010, con un’importante ristrutturazione dell’Autorità nazionale competente in materia: quella legge è stata oggetto di ripetute critiche da parte delle istituzioni dell’UE.

Più in generale, estendendo il ragionamento al di là dei confini dell’UE, i media tradizionali sono esposti a sfide inedite, che vanno dall’ascesa delle piattaforme alla crescente polarizzazione politica riscontrabile nella società, fino al diffondersi della sfiducia nei confronti della democrazia e degli stessi mezzi di comunicazione.

Queste vicende hanno indotto l’Unione a interessarsi sempre di più alla disciplina dei media, vista come una precondizione per la piena effettività dei valori dell’art. 2 TUE. Si possono spiegare così sia l’attenzione per i media privati e per i loro assetti proprietari, sia il mutato atteggiamento nei confronti dei media di servizio pubblico, che tradizionalmente il diritto europeo aveva inquadrato attraverso la lente del divieto di aiuti di Stato (art. 107 TFUE). Nel tempo, questa diffidenza è progressivamente venuta meno, come dimostrano il protocollo di Amsterdam del 1997 e poi, nel 2013, le conclusioni dello High Level Group on Media Freedom and Pluralism, istituito dalla Commissione europea. Nelle relazioni sullo Stato di diritto pubblicate con cadenza annuale dalla Commissione europea - e che contengono analisi relative a ciascuno dei 27 Stati membri -, le garanzie dell’indipendenza e del pluralismo dei media, inclusi i media di servizio pubblico, sono sempre esaminate con particolare attenzione.

Alla luce di quanto si è ora riportato, non stupisce che il preambolo dell’EMFA evochi il «ruolo particolare» dei media di servizio pubblico, che garantiscono un’offerta di contenuti diversificata e assolvono una funzione importante nella difesa del diritto fondamentale alla libertà di espressione e d’informazione.

L’art. 5 dell’EMFA indica alcune garanzie per il funzionamento indipendente dei fornitori di media di servizio pubblico: agli Stati membri viene richiesto di provvedere affinché tali soggetti siano indipendenti dal punto di vista editoriale e funzionale e forniscano al loro pubblico una pluralità d’informazioni e opinioni in modo imparziale, nel rispetto della loro missione di servizio pubblico definita a livello nazionale in linea col protocollo di Amsterdam.

Particolare attenzione è riservata alle procedure per la nomina e il licenziamento del direttore e dei membri del consiglio di amministrazione, che devono essere finalizzate, in ultima analisi, a garantire l’indipendenza dei media di servizio pubblico. Più in particolare, gli organi di vertice devono essere nominati in base a procedure trasparenti, aperte, efficaci e non discriminatorie e sulla base di criteri stabiliti in anticipo; la durata del loro mandato dev’essere idonea a garantire l’effettiva indipendenza dei media di servizio pubblico. Si prevede, inoltre, che le decisioni sul licenziamento dei titolari di quegli organi prima della fine del loro mandato siano adeguatamente giustificate e possano essere adottate soltanto in via eccezionale.

Criteri di trasparenza e di oggettività devono guidare gli Stati membri anche in sede di definizione delle procedure di finanziamento di tali media, che devono disporre di risorse adeguate, sostenibili e prevedibili, al fine di salvaguardarne l’indipendenza editoriale e di consentire una pianificazione pluriennale.

Fra le altre previsioni dell’EMFA, merita attenzione l’art. 4, che regola i diritti dei fornitori di servizi di media (come editori di giornali o emittenti radiofoniche).

L’art. 4 chiede agli Stati membri di rispettarne la libertà editoriale e l’indipendenza. Più in particolare, gli Stati dovrebbero:

• astenersi dall’obbligare questi soggetti a divulgare informazioni sulle loro fonti o su comunicazioni riservate;
• evitare il ricorso a intercettazioni, ispezioni, perquisizioni;
• astenersi dall’impiego di software di sorveglianza intrusiva (spyware).

Sul fronte dei doveri, invece, l’art. 6 dell’EMFA impone ai fornitori di servizi di media di prendere misure appropriate a garantire che le decisioni editoriali vengano adottate liberamente, pur se all’interno della linea editoriale.

Come si vede, gli artt. 4 e 6 dell’EMFA tratteggiano uno “statuto del giornalista”, ponendo obblighi di astensione a carico sia degli Stati membri, sia delle imprese del settore. In questo senso, merita di essere segnalato il fatto che contestualmente all’EMFA sia stata approvata la direttiva 2024/1069, nota come direttiva anti-SLAPP, il cui obiettivo è proteggere giornalisti, organizzazioni non governative, accademici e società civile nei confronti di procedimenti giudiziari abusivi.

Si possono rilevare importanti punti di contatto fra l’impostazione complessiva dell’EMFA - frutto di un lavorio di lunga data - e l’art. 21 della Costituzione repubblicana. Nel momento in cui riconosce la libertà di manifestazione del pensiero «con la parola, lo scritto e ogni altro mezzo di diffusione», questa disposizione individua e circonda di tutele uno snodo centrale del sistema costituzionale. In diverse occasioni la Corte costituzionale ha affermato il carattere fondante di questa libertà, definita come una «pietra angolare dell’ordine democratico» (sentenza n. 84/1969). Come emerge dalla giurisprudenza costituzionale, nell’art. 21 convivono un interesse individuale alla libertà di espressione e un interesse collettivo alla formazione di un’opinione pubblica libera e consapevole.

Da un diverso punto di vista, i contenuti dell’EMFA si caratterizzano per una accresciuta complessità. Come ha notato, fra gli altri, Giulio Enea Vigevani, all’art. 21 Cost. la libertà di manifestazione del pensiero è presa in considerazione innanzitutto come diritto individuale, mentre è decisamente minore, anche se non assente, l’attenzione per i media in quanto poteri sociali. L’EMFA, che si muove in un contesto attraversato da profonde trasformazioni, si preoccupa di dettare standardminimi in tema di mezzi di comunicazione, tanto pubblici quanto privati.

Una problematica convergenza fra principi costituzionali nazionali e indicazioni offerte dal legislatore europeo si riscontra a proposito della governance della RAI, la società concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo in Italia. L’assetto attuale, definito dalla legge n. 220/2015 e poi confermato dal testo unico sui servizi di media audiovisivi (artt. 21-23 del decreto legislativo n. 208/2021), vede un saldo controllo del Governo, unitamente alla maggioranza parlamentare, sulla designazione e sulla revoca dell’amministratore delegato. La disciplina legislativa attualmente in vigore risulta problematica se si tiene conto delle indicazioni formulate dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 225/1974: stando alla Corte, infatti, gli organi direttivi della concessionaria del servizio pubblico non dovrebbero essere costituiti «in modo da rappresentare direttamente o indirettamente espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo» e la loro struttura dovrebbe essere «tale da garantirne l’obbiettività». Tuttavia, come ha messo in luce Ylenia Maria Citino, non mancano neanche i punti di attrito fra l’assetto attuale e l’art. 5 dell’EMFA. In questo caso, dunque, si può ragionare di una complementarità potenzialmente feconda fra gli strumenti di tutela nazionali ed europei.